Madrid. El llamado Plan Extraordinario de Infraestructuras (PEI) elaborado por el Ministerio de Fomento y presentado el pasado 7 de abril por el presidente del Gobierno a bombo y platillo como gran novedad inversora para los próximos años resulta muy poca cosa cuando se examina con detalle la información suministrada hasta el momento sobre el mismo.

De entrada, ni es un verdadero “plan de infraestructuras” ni tiene nada de “extraordinario”; y, para rematar, el presunto “plan” contiene elementos preocupantes desde el punto de vista del déficit público, añadidos a las dudas que su planteamiento financiero genera en cuanto a su viabilidad.

En primer lugar, hay que señalar que lo que presentaron ante la prensa el presidente del Gobierno y el ministro de Fomento:

• No es un “plan”, puesto que no se identifican las infraestructuras concretas que a su amparo se van a construir.

• No es “extraordinario”, puesto que se anuncia que se licitarán obras “que estén en avanzado estado de tramitación”, es decir, obras ya previstas en la planificación ordinaria y cuyos estudios informativos, declaraciones de impacto ambiental y proyectos han formado parte del trabajo ordinario del Ministerio de Fomento dentro de la planificación ordinaria de infraestructuras.

• No supone un verdadero modelo de colaboración público-privada en la promoción de infraestructuras de titularidad pública, como ahora analizaremos.

El PEI no es más que un anuncio de licitaciones para realizar en un futuro próximo obras ya planificadas –en ocasiones desde hace muchos años– y previstas incluso en los presupuestos de años pasados, y cuyo retraso de ejecución por parte del Ministerio de Fomento era, desde hace mucho tiempo, un problema muy serio derivado de la mala gestión de los equipos responsables del departamento en los Gobiernos de Zapatero. Es decir, el PEI –si llegase a cumplirse– supondría sólo la recuperación en parte del retraso acumulado por el Ministerio de Fomento en la ejecución de la vigente planificación de infraestructuras. No estamos, pues, ante un nuevo plan de infraestructuras basado en un modelo consistente de PPP (participación público-privada), sino ante el mero anuncio de licitación en 2010 y 2011 de algunas de las infraestructuras ya planificadas que se encuentran muy retrasadas en su ejecución por los problemas económicos y de gestión del propio Ministerio de Fomento.

El origen del inmenso retraso acumulado por los Gobiernos de Rodríguez Zapatero en la ejecución de infraestructuras hay que buscarlo en el PEIT de Magdalena Álvarez –que retrasó las previsiones de construcción de infraestructuras que estaban cumpliéndose bajo el mandato del PP– y en la mala gestión de la propia ministra Álvarez y de su sucesor Blanco, que no han sido capaces de cumplir ni la ya relajada planificación del PEIT (Plan Estratégico de Infraestructuras de Transporte 2005-2020). Ahora, con este nuevo PEI –suponiendo que se cumplan sus previsiones–, lo más que pueden conseguir es recuperar algo del retraso ya acumulado desde 2004, pero a costa de hipotecar presupuestariamente a los futuros Gobiernos, como veremos a continuación.

La cuantía del presunto “plan extraordinario” tampoco tiene nada de extraordinario. Es una cuantía ligeramente superior –17.000 millones de euros– al presupuesto ordinario de inversiones del Ministerio de Fomento en un año normal de la última legislatura de los Gobiernos de Aznar. Las licitaciones de este volumen de obra ahora se anuncian para dos ejercicios, y su ejecución durará entre dos y cuatro años, según el tipo de obras que se incluyan, a pagar en cómodos plazos a partir de 2012. Es decir, se nos presenta como Plan Extraordinario de inversiones el mero anuncio de que en los años 2010 y 2011 se licitarán obras públicas con cargo a los presupuestos de las legislaturas siguientes y por un importe no superior al presupuesto de un solo ejercicio. Poco tiene esto de extraordinario, salvo que se considere como ordinario que el Ministerio de Fomento no licite nada nuevo cada año.

Para valorar adecuadamente el importe de este presunto Plan Extraordinario debe tenerse en cuenta, además, que esos 17.000 millones de euros no son de obra nueva más que en una pequeña parte, pues en esa cantidad alzada está incluido el coste del mantenimiento y explotación de las obras durante los próximos 30 años. Probablemente, el importe real de la inversión en obra nueva no llegue a los 8.000 millones de euros. Es decir, el pomposo Plan Extraordinario presentado como gran novedad a bombo y platillo supone sólo la licitación de obra nueva por un importe de unos modestos 7.000 u 8.000 millones de euros y con cargo a los presupuestos de ejercicios futuros. O, lo que es lo mismo, el Gobierno de Zapatero quiere superar la actual parálisis del Ministerio de Fomento comprometiendo el presupuesto de los Gobiernos que salgan de las próximas elecciones, a fin de recuperar algo del sensible retraso que el Gobierno acumula después de seis años de responsabilidades en la ejecución de la planificación vigente en materia de infraestructuras.

Examinemos ahora el aspecto jurídico-financiero. También a este respecto, el carácter presuntamente “extraordinario” del PEI se muestra inconsistente ante una mirada atenta. En efecto, el esquema financiero del Plan presentado no responde a un verdadero modelo concesional que busca la financiación privada de infraestructuras públicas transfiriendo los riesgos de la construcción y explotación al inversor privado, a fin de optimizar la aportación de recursos al servicio de la construcción de obras públicas, superando las limitaciones del gasto presupuestario y sin afectar negativamente al déficit público. Lo que el PEI pretende presentar como un nuevo modelo de financiación PPP no es más que una mezcla inadecuada del viejo “modelo alemán” y del peaje en la sombra utilizados en el periodo 1996-2004 por los Gobiernos del Partido Popular de modo transparente.

En el periodo 1996-2004, los Gobiernos de José María Aznar diseñaron unos instrumentos coherentes con la política económica general para garantizar la continuidad de las inversiones, a la vez que se controlaba el gasto público para reducir el endeudamiento y lograr la plena incorporación en la primera división de la Europa de la moneda única. En aquel contexto, el “modelo alemán” fue un instrumento más de una política sistemática y coherente de contención del déficit público y de reducción del endeudamiento del Estado, que logró en breve plazo el equilibrio de las cuentas públicas. Hoy el esquema financiero del PEI es otro parche improvisado, en el escenario actual de descontrol del gasto público, dentro del marco caótico de una política económica inexistente.

Es decir, en la época de los Gobiernos de Aznar la política de infraestructuras fue un componente coherente de una política económica de
Estado al servicio de un proyecto nacional de integración en la Europa de la moneda única. Hoy, el modelo financiero del publicitado PEI es un mero instrumento de aplazamiento de los pagos estatales a los contratistas de obras públicas para diferir en el tiempo el pago de determinadas deudas presupuestarias, al transferir hacia el futuro el déficit generado por la inversión actual en infraestructuras que se construirán sin una real transferencia de riesgos al inversor privado dado que, a éste, el PEI le garantiza la recuperación de la inversión, el coste de los recursos ajenos y los gastos de conservación y mantenimiento, excluyendo todo riesgo vinculado al uso real que se haga por los usuarios de la infraestructura construida.

Esta ausencia de verdadera transferencia de riesgos al concesionario, el PEI la describe eufemísticamente diciendo que “se ha optado por el riesgo de disponibilidad y no por el de demanda”. Estamos, pues, ante un mero retraso en el tiempo del cumplimiento de las obligaciones de pagos estrictamente presupuestarios, no ante un verdadero modelo de colaboración público-privada en materia de obras públicas.

Al final, según lo que se ha anunciado, el PEI supone la licitación de ciertas obras por los centros directivos del Ministerio de Fomento y por las entidades empresariales adscritas al Grupo Fomento, obras ya previstas en la vigente planificación de inversiones, y el diferimiento en el tiempo de las obligaciones de pago con cargo a los presupuestos del Ministerio de Fomento de las obras nuevas que se liciten al amparo del PEI por las direcciones generales del Ministerio. Y ello, repetimos, siempre que el planteamiento financiero del plan se muestre viable, cosa de la que se puede legítimamente dudar, a la luz de la información disponible.

En efecto, en la presentación del PEI no se ha explicado cómo se va a coordinar la transferencia de riesgos al inversor privado para que EUROSTAT no compute como déficit público desde el primer momento el importe de estas inversiones, por un lado; y, por otro, que sea atractivo el programa para el sector financiero a pesar de esa transferencia de riesgos. Si no hay transferencia de riesgos, el plan no será admisible para EUROSTAT; si la hay, ¿lo será para las entidades financieras? La anunciada participación del BEI y del ICO en la financiación del Plan no despeja estas dudas sino que las aumenta, pues son entidades sometidas a fuertes exigencias de rigor financiero en sus operaciones.

Este mal llamado plan sólo puede dar la apariencia de “extraordinario” si se admite como “ordinario” el escenario actual de parálisis de la licitación de obras de infraestructuras y la incapacidad política de controlar el gasto público. Sus efectos, más allá de la imagen y la propaganda, serán que se licitarán algunas obras, las empresas constructoras tendrán algo de trabajo, se reducirá algo el ya preocupante retraso de la planificación de Fomento y se incrementará el compromiso presupuestario de futuro maniatando a futuros Gobiernos que quieran hacer las cosas bien.

Es significativo que el presidente del Gobierno haga una presentación para los medios de comunicación, ante una representación del empresariado español vinculado a la obra pública, de un supuesto plan de infraestructuras sin aportar ninguna información sobre las infraestructuras incluidas en el mismo, que se mantienen aún hoy en el vacío más absoluto. Sólo este detalle de vacío –no se planifica nada– en el núcleo de un plan demuestra que estamos ante una improvisación más, ante una mera operación de imagen para conseguir titulares efímeros en las portadas. Como con la reforma de las pensiones o del mercado laboral, se trata de anunciar propuestas ni bien pensadas, ni siquiera diseñadas o decididas, ni resueltas en su articulación real, ni clarificadas en sus detalles de viabilidad práctica, para ir saliendo del paso, día a día, ante la opinión pública con golpes de efecto publicitarios que pretenden tapar la inexistencia de un escenario coherente de política económica y, por parte del Ministerio de Fomento, la incapacidad de cumplir con la planificación de obras anunciada.

En resumen, el PEI es un seudoplan, pequeño, poco ambicioso, de dudosa viabilidad financiera, ajeno a una política nacional de contención del déficit público y nada solidario con las próximas generaciones, a las que se transfieren las deudas que el Gobierno actual no sabe cómo pagar. No existe en el PEI ningún análisis serio sobre la financiación de la obra pública en las actuales circunstancias, ni sobre la política de tarifas del transporte, ni sobre el papel de la inversión pública como instrumento de política anticíclica, ni sobre un modelo adecuado a los tiempos de implicación del sector privado en la construcción de infraestructuras de interés general, ni una integración de la perspectiva del déficit futuro en el macroescenario del gasto público. Es decir, no hay nada, salvo el anuncio de unas licitaciones de no se sabe qué obras públicas, que no se sabe cómo se van a pagar, con no se sabe qué incidencia en el déficit de unas cuentas públicas, que no se sabe si alguien cuantifica y controla.

A la hora de redactar estas líneas, el Ministerio de Fomento todavía no ha identificado las obras que integrarán el PEI. Pero, con las informaciones disponibles sobre las “obras candidatas” se puede expresar ya la duda razonable de si se trata de dar prioridad a obras que incidan directamente en la recuperación de la actividad económica o si, más bien, se optará por lo fácilmente disponible, según su tramitación administrativa actual, al margen de cualquier consideración de incidencia real y efectiva en la superación de la crisis económica.

Desde cualquier punto de vista que se analice, el llamado PEI no merece ni la “P” de “plan”, ni la “E” de “extraordinario”, ni la “I” de “infraestructuras”. Más bien parece que estamos, una vez más, ante el típico “producto ZP” hecho de improvisación y envuelto en maquillaje mediático, totalmente ayuno de seriedad conceptual y de voluntad programática.

Francisco Álvarez-Cascos, ministro de Fomento (2000-2004). Del Patronato de la Fundación.
Benigno Blanco Rodríguez, secretario de Estado de Infraestructuras (2000-2004).

Fuente: Faes